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 政治协商会议   咸宁市咸安区委员会委员提案

案　　由：咸安区农村土地撂荒问题期待破解

提 案 人：政协农林水联络组  联系人：戴大圣  18971821608
孙启加  咸宁圣龙春茶业公司  18608684989

理 　 由：从2004年至今，中共中央一号文件连续锁定“三农”已有八年，足见中央对农村工作是何等的重视，多年中央农村工作会强调“农业和粮食是我国重要的基础，如果粮食出现重大的滑坡，就会迫使我国一些重大政策出现调整”、“粮食生产要做到稳中有增，要高度重视土地问题”，目前解决土地撂荒已成当务之急。

一、全区农村土地撂荒基本情况。据相关调查：2010年底全区农业人口40万人，劳动力22万个，耕地面积53万亩，全区农村土地常年撂荒面积五千亩左右、占1.1%，冬季撂荒13000亩，占2.4%。全区土地撂荒主要呈现以下两个特点：一是以季节性撂荒为主，全区季节性撂荒面积占整个撂荒面积的比例在68.%以上；

二是以边远、高、旱、坡、瘠、荫蔽地为主。此外在未来一段时间内，随着市场经济的不断发展，城乡统筹、转移农村富余劳动力的不断推进，农村劳动力将会持续减少，现有劳动力将因年龄、健康等原因从土地上大量退出，青壮年劳动力回流到土地上的可能性很不确定，尤其70年代后出生的劳动力厌恶农业劳动、农业生产和基本劳动技能缺乏的问题日益突出，土地缺人耕种的情形有可能恶化，撂荒存在扩大的可能。二、农村土地撂荒原因。

1、种田比较效益低。一是种田不如外出打工。一个劳动力年耕作5亩务农收入与一个劳动力年务工收入对比，一年务工收入是种地收入的2倍以上，所以农民说：“在家种田，不如外出挣钱；要想奔小康，必须背井离乡。”二是种田成本高。近年来种子、农药、化肥、农膜等主要农业生产资料价格持续上涨，农业生产成本大幅增加，惠农政策补贴基本被农资价格上涨所抵消。

2、农业生产缺乏劳动力。由于农业生产比较效益较低，大部分农村劳动力特别是有知识、有技能的青壮劳动力外出务工，甚至是举家外出，常年不归，导致从事农业生产的劳动力严重缺乏。

3、农业规模经营缺乏主体。一是业主引进难。业主在引进前往往提出不少严格甚至苛刻的条件，如土地要由村民委员会整体发包，要在公路旁边，要集中连片，租金和工价要比较低等等，甚至一遇到问题就找党委、找政府解决，并以各种理由施加压力，自己能解决的问题也不解决。二是土地向大户集中难。种田大户一般要的田地是集中成片、水源好、距离近便于耕种的，最好还能享受各种国家补贴，但是条件好的地村民不愿拿出来，拿出来的地东一块西一块，往往都是差地、瘦地，补贴还要归自己。

4、农业生产条件差。一是自然条件不断恶劣。咸安十年九灾，冬旱连春旱，夏旱接伏旱，暴雨加洪涝，风雹加病虫，自然灾害发生频繁，对农业生产影响极大。二是水利等基础设施严重不足。全区现有水利设施大多是在上世纪六、七十年代修建，已经严重老化，难以发挥作用。

5、农业技术推广难度大。一是农技推广难度大。近年来由于农业科普经费和农业专业技术人才缺乏，加之目前在家务农的农民年龄偏大、文化少、技能低，对各种农业新技术要么接受不了，要么应用不来，新型农业适用技术推广难。二是农机推广难度大。有的农户特别是山区乡镇农户习惯牛耕，他们总认为牛耕虽然慢点，可牛是自己的，不需要付租金，再慢也耕得完；有的农户认为农机具价格较高，除了国家补贴外农民还要掏很多，想买也买不起。

6、教育引导农民有效方法少。目前农村干部普遍感到工作中老办法不管用、新办法不会用、硬办法不敢用，对群众的教育、引导和管理相当乏力。

办  　法：建议：
1、加强宣传教育，分类指导复耕。加强对农民的宣传教育，通过广播、电视、报纸等新闻媒体，印发宣传资料，召开村民会议等多种方式，大力宣传《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律法规及国家惠农政策，特别要抓住春节期间大量外出农民返乡过节的大好时机集中宣传，教育引导农民爱惜土地、种好土地、防止撂荒。一是动员自行复耕。对土地已经撂荒但土地承包人在家或就近务工经商的，乡镇、村组干部应主动联系承包人，着力做好其思想工作，尽力动员其复耕。二是委托他人代耕。对土地承包人已全家外出务工或经商造成土地撂荒的，应与其取得联系，并动员其委托亲友、邻近农户代为耕种。三是村组组织复耕。对撂荒时间较长（如两年以上）、原承包人已全家外出又无法取得联系的，由村组组织召开村民代表会或村民大会，将承包地暂时交给农户或集体经济组织代为耕种，耕地承包经营权属不变，收益归代耕者所有。四是生产互助复耕。对因贫困无钱购种子、化肥等生产资料或因缺少劳动力而无力耕种的撂荒地，当地政府应积极协调农村金融部门提供小额贷款，乡镇、村组干部应积极进行劳力支持，并协调组织现有劳动力帮助耕种。

2、因地制宜规划，合理利用耕地。针对我区地形地貌多样，绝大部分耕地主要分布于山区、丘陵，坡地多，荫蔽地多，分散、瘠薄等特点，应分类规划，合理界定耕地用途。一是将退耕还林还草与解决土地撂荒相结合，宜粮则粮、宜林则林、宜草则草。二是调整产业结构，增加农民收入，如发展稻田养虾、养鸭等养殖业。

3、创新流转模式，推进规模经营。按照耕地依法、自愿、有偿流转原则，使那些不想种、无法种地的农民有条件地从土地中“退”出来，使有能力、有资金的大户或合作经济组织把“退”出的土地种起来。一是向种田大户流转。进一步加大对种田大户的扶持力度，从政策、资金、技术等各个方面给予大力扶持，鼓励引导本地有资金、懂技术、不缺劳动力的农户转包其他农户土地；二是向企业或专业合组织流转。主要通过“公司+专业合作组织+农户”的模式，积极探索引导土地承包人以土地租赁和入股。三是建立完善土地流转机制。按照《土地承包法》第十条规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”，探索制订土地流转实施意见，成立土地流转指导协调机构，以调查统计土地资源及相关情况、规范流转行为、化解土地纠纷、维护农民权益。

4、加大投入力度，改善生产条件。在有关项目和资金的安排上，要突出重点，统筹规划，相对集中，切忌撒胡椒面。要积极争取国家、省土地整理项目，用好用活项目资金，改田改土、改水改路，改善农业生产条件；应对新农村建设、农村交通建设、人畜饮水工程、扶贫开发等各种涉农项目和资金进行整合，打捆使用。

5、推广科学种田，提高农业效益。一是大力推广应用农业实用新技术。认真开展科技下乡、科技入户活动，积极组织农业技术推广人员深入田间地头，手把手向农民传授农业实用技术。二是大力推广小型农机具。全区山区和丘陵地带所占比重大，耕地分散狭小，大型农业机械难以使用，应重点推广使用轻便灵活的小型农机具，以降低农民的劳动强度，缩短劳动时间，弥补农业劳动力不足；进一步调动农民购买农机的积极性，把工作做深做细，传授好操作技术，协调搞好售后服务；进一步落实到位农机补贴政策，让这一惠农政策发挥更大作用。

6、依法强化监管，约束撂荒行为。一是深入开展土地撂荒问题的调查研究，全面掌握撂荒耕地现状，深入分析撂荒原因，积极采取有针对性的措施办法，出台解决撂荒问题的相关政策文件。二是成立机构，由分管农业的领导负责，着力制止土地撂荒，规范完善转包、租赁、入股等农村土地流转的合同、手续。三是探索对土地撂荒的惩戒办法。目前《土地承包法》在土地撂荒后能否由发包方收回问题上无明确界定，并规定严格保护农民的土地承包经营权，若强行收回撂荒耕地，势必引发各类矛盾纠纷，能否由村通过“一事一议”制订村规民约，对撂荒土地组织复耕。7、强化社会保障，彻底消除撂荒。目前我国整个社会保障水平较低，农村社会保障水平更为低下，广大农民更多地把土地当成了一种“养老保险”，外出农民工更是如此，随着农民大量减少，大量农村土地将集中联片开发，进行规模化生产、企业化经营、科学化管理，现代农业生产模式便可形成，农村土地撂荒这一历史现象将自然消亡。